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加强执法能力建设 提升质量监督品质

加强执法能力建设  提升质量监督品质 

中国政法大学法学院院长   薛刚凌 

(已经本人审阅) 

各位领导,朋友们: 

尊敬的各位领导,各位专家,各位朋友大家下午好,在我国《产品质量法》颁布二十年之际,来参加这样一个论坛很高兴,也很荣幸。前几天会议组织者让我拟一个报告题目,我想了半天也没有给出,因为对这方面法律我没有太多的研究。我是研究行政法的,就从政府监管的角度来谈点自己的看法。今天要报告的题目是加强执法能力建设、提升质量监督品质。 

为什么要选择执法能力?这与前一段研究我国法律实施不好的原因有关。现在我国社会主义法律体系已经基本建立,但是实施不理想。为什么?这跟政府的执法能力有关。执法能力涉及到诸多要素,是客观评价,而且是一个系统的概念。我们的整体执法能力可能就决定了我们的执法水平。执法能力涉及哪些要素,它的短板在哪里,如果对这些要素进行实证分析,并有针对性的加强,可能有利于我们执法能力的提升。 

我把前一段的研究拿过来给大家做一个分享。我想谈三个方面的内容:一是执法能力在产品质量监督中的地位,二是执法能力方面存在的问题和原因分析,三是如何培育和提升我们的执法能力,从而进一步提高产品质量监督的品质。 

第一个方面,执法能力在产品质量监督中的地位。上午的领导和下午的专家都说到了质量涉及到国家的竞争力和老百姓的切身利益,是非常重要的领域,需要全社会的关注。我想质量监督工作实际上是一个底线问题,产品质量提升靠的是科技创新和市场竞争。具体到我们这,如果能够通过我们的监督来提升它的质量当然是最好的,但可能我们最基本的任务还是坚守底线,就是保证质量最低标准。这就涉及到企业生产的最低标准要能够达到我们所规定的质量的最低要求,更高的标准我们靠激励,最低标准我们靠监管,靠打击假冒伪劣,靠制裁,包括刚才有专家讲的民事上的制裁,行政上的制裁,也包括刑事上的制裁。尤其当社会的诚信不是很好、整个社会监督能力不是很强的时候,政府的监管可能是非常重要的,也是不可缺少的一个环节。 

在质量监督中执法能力又是非常关键的一个要素,执法能力我觉得至少它涉及到四个指标:第一个指标是执法人员的品质。其中包含执法人员的专业能力、法律素养、法律思维和运用法律技术的能力和敢于担当的精神等方面。执法人员的品质,我想是一个重要的指标。 

第二个指标是执法的手段。执法人员的规模;执法标准,基本手段,包括法律上的手段,技术上的手段;设备、监测等各方面的手段。执法手段表面上可能是一个小的技术问题,但是会影响我们的监管品质。比如说标准问题,标准太低肯定是我们不能容忍的,但如果标准太高而企业做不到,这就会导致大量作假的出现。不能说西方有什么标准我们就得有什么标准,要考虑我们的实际能力。当然,涉及安全方面的标准是一定要有基本保障的。 

第三个指标是执法体制和机制。从系统角度来讲,多头执法问题,横向重复,也包括纵向分工不清;执法策略问题,我们执法的上游是许可和认可,中间是监督检查,下游是处罚。其中应该把重点放在哪里?怎么综合使用这些手段,这都涉及到一个策略的选择,是一个执法政策问题。执法体制和机制合理与否会直接影响产品质量监督的效果。 

第四个指标就是社会支持。我始终不太赞成说政府一家搞法治,实际上是做不到的。政府法治的推进需要社会配合,是一个系统工程。在社会支持里面涉及到全民质量意识,我们现在将重点放在了经营者和生产者,但同时我们的消费者也是需要强化质量意识的,比如说你对假冒产品有需求,就会源源不断地被生产出来。消费者质量意识的不足会助长低劣的产品出台。还有要考虑的是生产者和经营者的经济成本,我们现在的状况是违法者得到利益,守法者则是高成本,这个后果就是会助长违法行为的出现,该对违法者手软,该硬时候的不硬,其后果就是违法者的放纵。所以要提高违法者的成本,要让违法者为它的违法行为付出沉重的代价。 

在产品质量监管中执法能力的短板决定了我们的执法水平。如果我们不去培育和提升执法能力,将决定我们的执法水平。执法能力在质量监管中是非常重要的,它决定了我们的监管水平。 

第二个问题是我们国家在执法能力方面存在的不足和原因分析。细说起来刚才所提到的四个指标都是存在问题的,我们的执法人员按要求应该是复合型的人才,既懂技术,又懂法律,而且有非常高的执法品质,敢于担当,敢于承担各种压力。中国是一个人情社会,伦理至上,这对于执法人员来说,存在着传统伦理和法治要求的冲突。另外,执法人员的培养应满足复合型的要求,既懂技术又懂法律,实践中很难做到。从教育角度讲,我国虽已认识到复合型人才培养的重要,但受制于传统教育的惯性和改革的艰难,复合型人才还没有成为执法人员的主流。普遍存在的问题是懂技术的不懂法律,懂法律的不懂技术,因而需要全面提升执法人员的素质。 

从执法手段来讲,我们常常是有目标没手段,法律执行实现不了目标。我们行政法上一个很重要的原则就是比例原则,强调手段和目标之间要成比例,只有目标没有手段,结果自然是法律无法全面得到落实。我们研究重大决策程序立法时,曾提过一个建议,希望通过立法规定,只设定决策目标,不明确手段是违法的。在法律上,要求人们做无法做到的事情就是违法的。一定要量化分析,执法任务的完成需要多少执法人员,检疫人员,多少设备、多少财力,是否有取证手段,如何让知情者提供信息,包括前面讲到的标准制定等,都是非常技术性的事情,如果忽略技术问题、手段问题,目标就变成了空想。 

在执法体制方面,多头执法、重复性执法,会给企业和社会带来沉重负担,影响企业的竞争力。至于社会支持,这是个大问题。我想这同我们国家的文化有关系,我们都期待公平、公正和执法严格,但当我们每一个人自己行为时却很难做到。我们是用传统的伦理思维(情感至上)思考和行为,用现代的理性标准来抱怨和批判,这是非常突出的问题。大家都做假,又批判造假,大家都说要严格执法,但是轮到自己时又放松要求。目前,我国社会正面临着从伦理到理性的转型,从传统到现代的转型,社会对执法的正能量不够。我不太赞成任何事情都把责任完全归于政府,这是不科学的。一个不理性的社会,再强大的政府也不能保证社会不出问题。所以在这里要提高执法的品质,一定要强化社会的责任,而且是全民的责任,光靠政府是有局限性的,因此要加大各方面的投入,强化社会的质量意识。在自由的市场经济体制下,经济主体在独立的同时不再像过去那样直接受政府的控制,这就需要自律精神。 

另外政府的监管制度也是在逐步发展过程当中,我们过去是完全计划和完全控制,现在则是靠企业自律,政府只有在市场失灵时才能进入,需要明确进入的条件,进入的手段。目前社会发展很快,我们管理水平跟不上,标准和立法也跟不上,整个社会像是脱了缰绳的野马,整个管理、制度都受自身转型的制约、观点的制约和思维制约。我们目前还处在一个制度建设和解决问题的初级阶段。 

第三个问题是如何培育和强化我们的执法能力。这里可能要分清楚主观因素和客观因素,那些是通过我们自己努力能做到的,那些必须是动员社会才能做到。对于我们自己,要做的就是执法人员本身,包括我们教育水平的跟进、法律技能的训练,还有很多辅助性制度的建立。在座有很多位国家质检局的法律顾问,但除了法律顾问制度以外,我觉得西方的政府律师制度也是可以供我们借鉴学习的。政府律师是纯技术的问题,和顾问不一样,顾问可能是用来解决疑难法律问题,政府律师则是从日常的工作中进行法律技术把关。美国的政府律师超出十万,这些律师都受过系统的法律教育,他们可以运用法律思维来解决复杂的问题,我们在这方面需要进一步的改进和强化。 

还有就是相关执法手段的建设,这需要我们在立法和制度设计上形成共识。我们目前在制度设计上可行性研究不足,到底需要多少人、多少物,在现行条件下怎么做,我觉得以往的必要性强调比较多,对可行性不够重视,导致我们经常在决策设计上,高目标、低手段,最后目标实现不了,老百姓不满意。在条件和手段不充分的情况下政府把目标提的太高,后果就是空头支票。 

再有就是体制改革,我们计划到2020年建设一套运行有效的体制,这需要过程,也需要研究和探索。今后是加强监管力度,还是加强认证制度和许可制度,政策选择也很重要。再有一个策略方面,公共参与、媒体公开、消费者质量意识和全民质量意识等问题,都需要关注。 

应该说,20多年来我国的产品质量随着《产品质量法》的制定和实施以及质检战线同志们的共同努力,已经有了很大改善,取得了很好的发展。但要进一步提升国民的生活品质,并使我国在国际竞争中处于不败之地,实现中国梦,我们的产品质量还要更好的提升,我很期待,我也相信我们这个目标会实现,谢谢大家! 

  

 

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